La strada che ha diviso l’UE: l’Italia aderisce alla Via della Cina

Questo articolo è una traduzione dall’inglese dell’articolo originale ad opera di Femke van der Eijk and Angela Pandita Gunavardana e disponibile a questo indirizzo. Il nostro sito ne veicola la diffusione anche per il pubblico italiano, visto l’interesse legale delle tematiche trattate.

 

L’influenza globale della Cina è cresciuta notevolmente negli ultimi anni. La Belt and Road Initiative (BRI) è una manifestazione importante di questo aumento. Il 23 marzo 2019 l’Italia, il primo paese del G7, ha formalmente aderito al BRI, che ha causato notevoli tensioni all’interno dell’UE. Questo è stato il campanello d’allarme per l’UE, che l’ha spinta a riconsiderare le sue politiche nei confronti della superpotenza asiatica.

Al BRI, o non al BRI?

Il BRI è un’impresa transcontinentale, lanciata nel 2013, incentrata sugli investimenti infrastrutturali e mira a promuovere progetti che favoriscano la cooperazione regionale, lo sviluppo e la connettività.

Il 23 marzo 2019 il viceministro italiano Luigi Di Maio e il presidente cinese Xi Jinping hanno firmato il Memorandum d’intesa sull’Italia. Il Memorandum è una dichiarazione d’intenti non vincolante, attraverso la quale l’Italia esprime il proprio impegno per l’iniziativa. Non crea diritti e obblighi ai sensi del diritto internazionale come farebbe un trattato. Il Memorandum, tuttavia, rappresenta un accordo quadro in base al quale sono stati stipulati altri 29 accordi commerciali e istituzionali per 2,5 miliardi di euro. Gli accordi riguardano l’energia, la finanza e i prodotti agricoli. Si è inoltre convenuto che le grandi imprese italiane di gas, energia e ingegneria avranno accesso al mercato cinese. Allo stesso tempo, le società cinesi di comunicazione e costruzione avranno accesso al porto di Trieste e Genova. Ciò aprirà il passaggio della Cina verso l’Europa centrale e orientale.

La Cina descrive il BRI come un rapporto win-win volto alla crescita reciproca e alla prosperità. Eppure gli scettici vedono il BRI come un mezzo attraverso il quale la Cina si sforza di integrare ulteriormente la sua influenza globale. Inoltre, si teme che la Cina utilizzerà il BRI per esportare più dei suoi beni verso mercati redditizi, mentre gli altri partecipanti non beneficeranno in misura equivalente dall’accordo e indebitano anche. Ad esempio, Pakistan e Malesia hanno già iniziato ad annullare molti dei loro progetti BRI, perché non sono in grado di effettuare rimborsi di debito per i prestiti cinesi per tali progetti. A questo proposito, alcuni critici hanno anche espresso le loro preoccupazioni sostenendo che la Cina potrebbe utilizzare, “diplomazia debt-trap” per ottenere concessioni strategiche, per esempio, sulle controversie territoriali nel Mar Cinese Meridionale o il silenzio sulle violazioni dei diritti umani. Queste preoccupazioni sono particolarmente allarmanti se si considera l’entità dell’iniziativa. È collegato a due terzi della popolazione mondiale e ammonta già a un investimento di oltre 1 trilione di dollari.

La strada che ha diviso l’UE

L’adesione dell’Italia al BRI ha causato malcontento all’interno dell’UE. Vi è diffusa preoccupazione che un afflusso di investimenti cinesi possa avere un effetto negativo sulla sicurezza nazionale degli Stati membri dell’UE. Alcuni funzionari hanno espresso preoccupazione per il fatto che attraverso lo sviluppo di reti di telecomunicazioni la Cina possa spiare e interrompere le comunicazioni europee. Queste preoccupazioni sono particolarmente pertinenti alla luce della controversia sulla sicurezza informatica in corso che circonda il gigante tecnologico cinese Huawei. Al fine di evitare tali effetti negativi, “i funzionari dell’UE sostengono il diritto del blocco di veto sugli investimenti cinesi in tutta la regione”, sottolineando inoltre che la Cina ha una cattiva reputazione in materia di trasparenza e che le pratiche commerciali sleali favoriranno solo aziende cinesi.

Queste preoccupazioni si riflettono anche nella relazione della Commissione europea intitolata “UE-Cina – Una prospettiva strategica”. La Commissione europea critica la Cina per aver preservato i mercati nazionali dalla concorrenza impiegando “aperture selettive del mercato” e fornendo “forti sovvenzioni alle imprese del settore statale e privato, ecc.” Inoltre, la Commissione si oppone chiaramente al fatto che gli “operatori dell’UE devono sottoporsi a requisiti onerosi” per accedere al mercato cinese. La Commissione sottolinea inoltre la mancanza di reciproco accesso al mercato. Ad esempio, mentre i servizi finanziari cinesi si stanno rapidamente espandendo nel mercato dell’UE, alle imprese europee viene comunque negato l’accesso al mercato cinese. In quest’ottica, la Commissione chiede di sviluppare “una relazione economica più equilibrata e reciproca”. Nel suo recente libro The Silk Road Trap: How China’s Trade Ambitions Challenge Europe, Jonathan Holslag, uno dei maggiori esperti di affari asiatici, sostiene che, per raggiungere tali relazioni, “l’UE deve ridurre la sua dipendenza dalla Cina e lavorare per costruire modello economico europeo più sostenibile”.

Tuttavia, molti Stati europei continuano a beneficiare degli investimenti cinesi. Ad esempio, il governo italiano sostiene che le preoccupazioni di Francia e Germania sono ipocrite, considerando che i legami commerciali e di investimento francesi e tedeschi con la Cina oscurano notevolmente i propri. Il governo italiano sostiene inoltre che gli Stati con economie relativamente più piccole non sono in grado di beneficiare delle politiche commerciali UE-Cina, il che ha spinto l’Italia ad aderire al BRI. Inoltre, l’Italia non è l’unico Stato membro dell’UE che partecipa al BRI. Già nel 2012 è stato creato il quadro 16/1, che ha riunito la Cina e sedici paesi dell’Europa centrale e orientale. Il quadro è stato creato dalla Cina per intensificare ed espandere la cooperazione con undici Stati membri dell’UE e cinque paesi balcanici nei settori degli investimenti, della finanza, della scienza, dei trasporti, della cultura e dell’istruzione. Più tardi il 16/1 è diventato la piattaforma chiave per la promozione del BRI in Europa. Ciascuno dei 16 stati quadro 16/1 è stato incorporato nel BRI. Questi Stati considerano il BRI e gli investimenti cinesi come uno sviluppo in gran parte positivo.

Questa spaccatura nelle prospettive causa un’ulteriore disunione all’interno dell’UE. Il governo olandese nella sua nuova strategia sulla Cina realizza il potenziale delle tensioni all’interno dell’UE a causa delle differenze di prospettiva sul futuro delle relazioni UE-Cina. Di conseguenza, il governo olandese ha sottolineato che la coerenza, l’unità e il compromesso dovrebbero essere i concetti chiave che guidano la formulazione della nuova politica in materia di relazioni UE-Cina.

BRI e gli obblighi di diritto dell’UE

Inoltre, vi sono alcuni obblighi giuridici previsti dal diritto dell’UE che l’Italia deve rispettare, tra cui la competenza esclusiva dell’UE in materia commerciale (la “politica commerciale comune”) e l’obbligo di cooperazione sincera (come previsto dall’articolo 4(3) del TEU). L’impegno dell’Italia per il BRI attraverso il Memorandum può creare tensioni con questi obblighi lungo la strada.  Sebbene l’Italia non sia l’unico Stato membro dell’UE a partecipare al BRI, finora è la più grande economia dell’UE a farlo. Pertanto, la questione se il moU rispetti il diritto dell’UE diventa ancora più pressante.

Come stabilito in precedenza, il Memorandum è una dichiarazione d’intenti non vincolante. Tuttavia, andare avanti nell’attuazione di queste intenzioni non solo potrebbe esacerbare le tensioni politiche all’interno dell’UE, ma anche portare a una violazione degli obblighi giuridici dell’Italia in quanto Stato membro dell’UE.

Un aspetto particolare del Memorandum spicca in questo contesto. Il secondo paragrafo del Memorandum riguarda i settori della cooperazione e, più specificamente, il terzo paragrafo della presente sezione esamina gli scambi e gli investimenti senza ostacoli. All’interno di questa sezione, il Memorandum discute l’obiettivo di lavorare per espandere gli investimenti e il commercio e promuovere la cooperazione di mercato tra i due paesi. Sebbene questa sezione non menzioni esplicitamente la creazione di accordi commerciali o di investimento, se sono state prese misure nella direzione di creare accordi intergovernativi vincolanti che solidifichino gli impegni stabiliti nel Memorandum senza l’approvazione di dell’UE, che sarebbe in contrasto con il diritto dell’UE per i seguenti due motivi.

In primo luogo, la politica commerciale è una competenza esclusiva dell’UE. Ciò significa che solo l’UE può agire a livello internazionale e non gli Stati membri stessi. La portata di questa politica commerciale dell’UE è stata ampliata dal trattato di Lisbona e dalle successive sentenze e pareri della Corte di giustizia dell’UE, ad esempio Daiichi Sankyo e parere 2/15. Esso comprende oggi investimenti diretti esplicitamente esteri.

In secondo luogo, sotto il dovere di una cooperazione sincera, gli Stati membri devono “astenersi da qualsiasi misura che possa compromettere il raggiungimento degli obiettivi dell’Unione” (articolo 4, paragrafo 3 TEU). La giurisprudenza della CJEU ha interpretato questo dovere ampiamente e, secondo il caso Inland Waterways, questo compito comprende situazioni in cui gli Stati membri negoziano accordi con i paesi terzi in parallelo con l’UE e sullo stesso argomento. Visto che l’UE ha avviato i negoziati per un accordo di investimento con la Cina nel 2013, un nuovo accordo bilaterale sugli investimenti Italia-Cina nell’ambito di questo quadro BRI equivarrebbe quindi all’Italia che violi l’obbligo di cooperazione sincera.

Inoltre, la modernizzazione del preesistente trattato bilaterale sugli investimenti tra la Cina e l’Italia a partire dal 1985 costituirebbe anche una violazione del diritto dell’UE senza un adeguato coordinamento con le istituzioni dell’UE. Inoltre, il fatto che la CJEU ha dichiarato illegali le clausole arbitrali nei trattati bilaterali di investimento tra gli Stati membri dell’UE nella sentenza Achmea, rafforza il caso secondo cui qualsiasi accordo vincolante sugli investimenti con la risoluzione delle controversie tra investitori e Stati, tra Italia e Cina in futuro sotto il bri ombrello potrebbe costituire una violazione del diritto dell’UE, se non specificamente autorizzato dall’UE.

Guardando in fondo alla strada

L’adesione dell’Italia al BRI ha accresciuto le tensioni relative a un approccio unificato dell’UE nei confronti della Cina. Tuttavia, il Memorandum d’intesa tra Cina e Italia è solo un impegno politico, non giuridico. Di conseguenza, non crea immediatamente un conflitto con gli obblighi giuridici dell’Italia ai sensi del diritto dell’UE. Tuttavia, se l’Italia deciderà di intraprendere ulteriori misure per formalizzare questo memorandum avviando negoziati di accordi internazionali vincolanti, potrebbe presto trovarsi in contrasto con i suoi obblighi ai sensi del diritto dell’UE, il che a sua volta amplierebbe ulteriormente la disunione all’interno dell’UE. Nel complesso, la necessità di una politica estera e commerciale europea coerente nei confronti della Cina continua a diventare più pressante.

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